L’aspect de la santé dans les évaluations d'impact de projets en ressources naturelles et de grands projets d'infrastructure — les possibilités offertes en santé

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Tuesday, February 23, 2021
Shirra Freeman

Contexte

L’inclusion de questions de santé dans la prise de décision à l’égard de projets, de politiques et de programmes est devenue un phénomène de plus en plus courant. Ces questions peuvent porter tout aussi bien sur l’aménagement d’espaces verts en milieu urbain que sur la contamination des eaux de surface par un projet minier. Dans ce contexte, l’évaluation d’impact sur la santé (EIS) est devenue un cadre de référence important pour intégrer des critères de santé dans divers projets non reliés à la santé qui sont soumis à une évaluation. L’EIS est un cadre de référence systématique qui permet d’évaluer les incidences positives et négatives d’un projet sur la santé. Elle peut aider à prendre une décision concernant l’approbation, le report ou la modification d’une proposition.

En 2019, le Canada a adopté une nouvelle disposition législative : la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI). Contrairement à la législation antérieure (la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale [LCEE [2012]], la LEI exige l’inclusion de résultats en matière de santé dans l’évaluation d’impact (EI) d’un projet de ressources naturelles ou un grand projet d’aménagement d’infrastructure. Les implications entourant cette nouvelle disposition relative à l’utilisation d’une EIS et au rôle de la santé publique environnementale dans les EI sont abordées ci-dessous. Un autre billet publié sur le sujet de la santé dans les EI traite en particulier des bonnes pratiques favorisant l’équité en matière de santé au cours de la planification d’une EI.

L’évolution de la participation de la santé publique aux EI et aux EIS

Les données sur le nombre exact de professionnels de la santé publique canadienne qui prennent part aux EI et aux EIS demeurent inconnues. Toutefois, en 2019, le Centre de collaboration nationale en santé environnementale (CCNSE) a réalisé une enquête nationale qui a établi que des services de santé collaboraient avec différents groupes, notamment des services de transport, des services provinciaux d’évaluation environnementale et des urbanistes, pour évaluer les effets sur la santé de trois principaux types de projets :      

  1. Projets qui doivent subir une EI en vertu de la législation fédérale, provinciale ou territoriale régissant les ressources naturelles, l’énergie et les grands projets d’aménagement d’infrastructure. Les EI de ce type de projets sont placées sous la gouverne de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC), en partenariat avec les organismes homologues des provinces et des territoires.
  2. Projets dans divers domaines, qui doivent faire l’objet d’une évaluation en vertu de cadres de référence comme la Santé dans toutes les politiques (SdTP) et qui porte sur les déterminants sociaux de la santé (DSS) et les plans de Vision Zéro dont l’objectif est de réduire les blessures causées par les accidents de la route.
  3. Projets qui sont souvent réalisés à l’échelle locale et qui s’inscrivent dans les formalités de délivrance de permis aux entreprises, de remise en état de lieux ou de planification.  

La première catégorie de projets relève de la Loi sur l’évaluation d’impact et représente environ la moitié des projets auxquels les participants à l’enquête ont pris part.

Pendant de nombreuses années, la santé publique a préconisé des prises de décision fondées sur la santé dans des secteurs d’activité qui ne relevaient pas traditionnellement de la santé (comme l’industrie minière, l’exploitation forestière, la production d’énergie, les transports et l’aménagement du territoire). Ainsi, en 1992, l’Association canadienne de santé publique publiait ses perspectives quant aux liens entre la santé humaine et les écosystèmes, dont bon nombre peuvent subir les incidences de projets de ressources naturelles et d’infrastructure. Au fil du temps, l’adoption de démarches globales comme la SdTP et les déterminants sociaux de la santé a permis de créer davantage de ponts entre la santé et les écosystèmes et d’autres facteurs qui exercent une influence directe ou indirecte sur la santé. L’EIS étant fermement ancrée dans l’équité en matière de santé et la recherche d’un juste équilibre entre les incidences négatives et positives convient bien à ces façons de procéder. En 1999, Santé Canada a publié son premier Guide canadien d’évaluation des incidences sur la santé. La Loi sur la santé publique (2002) du Québec précise l’évaluation des incidences sur la santé de nouvelles politiques et de nouveaux programmes dans l’ensemble des ministères et des divers ordres de gouvernement. Par ailleurs, pour ce qui est de l’évaluation d’un site contaminé, les Objectifs pédagogiques (en anglais) de 2018 de l’Institut canadien des inspecteurs en santé publique comprennent les distinctions à établir entre les incidences sur l’environnement et sur la santé. Nonobstant l’amélioration des prises de décision éclairées mentionnée ci-dessus, les considérations sur la santé dans de nombreux projets de ressources naturelles et d’infrastructure demeurent confinées aux projets qui s’accompagnent de modifications de l’environnement naturel.    

La Loi sur l’évaluation d’impact (2019) du Canada est le développement le plus récent d’un mouvement visant à rendre plus officielle l’importance de la santé dans les évaluations d’impact. Par ailleurs, la LEI élargit la portée des évaluations, qui se concentraient sur les impacts négatifs sur l’environnement, de manière à inclure les incidences positives et négatives sur la santé au même titre que les incidences environnementales, économiques et sociales.   

Répercussions de la LEI en santé publique et le recours à l’EIS : possibilités et lacunes

La LEI renferme une exigence d’inclure des considérations à l’égard de la santé dans les EI demandées par le gouvernement fédéral, alors que par le passé, il ne s’agissait que d’une simple recommandation. La nouvelle loi va plus loin encore, en ce qu’elle précise l’application des pratiques exemplaires en matière d’EIS et d’une série de déterminants sociaux de la santé de l’Agence de santé publique du Canada (ASPC). Cette affirmation officielle du rôle de la santé et la promotion de cadres de référence à utiliser dans la santé publique sont autant d’occasions pour les autorités de santé publique de renforcer leurs capacités en matière d’EIS et de participer de manière pleine et entière aux évaluations. Les participants à l’enquête du CCNSE ont fait part de l’absence de dispositions législatives comme un des principaux obstacles à l’affectation de ressources à la dotation en personnel et à la formation sur les EIS. Les dispositions de la LEI pourraient permettre de surmonter cet obstacle et favoriser la mise en place de mécanismes qui renforceront le rôle et les façons de procéder des parties concernées en santé publique dans le cadre du système d’EI.

Une autre innovation importante de la LEI concerne l’introduction d’une période de planification et de mobilisation précoce au cours de laquelle tous les enjeux sont résumés et servent à créer des lignes directrices adaptées à l’étude d’impact concernant le projet. Cette modification revêt une importance en ce qu’elle établit les modalités en vertu desquelles toutes les parties concernées prennent part dès le départ à l’EI. Une mobilisation précoce est perçue comme essentielle à une participation en bonne et due forme. Un des autres constats de l’enquête du CCNSE a été que souvent les praticiens de la santé publique ont été sollicités sur le tard dans une EI, ce qui faisait en sorte que la portée des évaluations de santé était mal établie.

Il existe une lacune à l’égard du rôle des praticiens de la santé publique dans les EI. Même si le Guide du praticien de la LEI indique que du personnel qualifié devrait réaliser les évaluations d’impact sur la santé et précise que l’ACSP et les autorités de santé provinciales sont des sources secondaires d’information en ce qui concerne la santé communautaire, aucune précision n’est offerte sur le rôle du personnel professionnel en santé publique. À l’heure actuelle, les évaluations sur la santé dans les EI sont réalisées par diverses catégories de personnel, et la nature de la participation des services de santé varie : de la fourniture de données et de l’examen des ébauches de documents, jusqu’aux activités de plus grande envergure. Une plus grande uniformisation s’impose, notamment une meilleure définition des rôles et des responsabilités des praticiens à l’égard de cette lacune.   

Même si en vertu de la LEI, des collaborations multisectorielles sont anticipées, les antécédents de ce genre de collaborations sont loin d’être uniformes. Certaines parties prenantes nécessiteront plus d’encadrement que d’autres, notamment en ce qui a trait à la compréhension commune des rôles, des méthodes et des capacités de tous les participants, avant d’être en mesure de participer pleinement et de manière efficace aux évaluations. Les expériences suscitées en vertu d’autres mesures législatives et projets interorganismes ailleurs au Canada peuvent offrir des perspectives utiles sur la manière de combler cette lacune. À cet égard, le Québec fait valoir une réussite unique dans la mise en application de l’EIS en vertu de sa Loi sur la santé publique (2002). Les progrès réalisés dans la province sont plus manifestes dans les contextes touchant à l’urbanisme, mais le processus d’établissement de relations ayant entraîné des collaborations fructueuses pourrait servir à évaluer les projets de ressources naturelles et les grands projets d’infrastructure. De même, il est envisageable de s’inspirer des conseils et de la démarche pédagogique d’autres domaines dans les EI exigées par le gouvernement fédéral. Un autre exemple concerne une formation sur l’environnement bâti à l’intention des urbanistes et des praticiens de la santé publique, élaborée conjointement par l’Association pour la santé publique de l’Ontario, l’Institut des planificateurs professionnels de l’Ontario et l’ASPC. Cette formation visait à promouvoir une compréhension commune des principes de planification et de santé publique afin de favoriser la création d’environnements bâtis plus sains. Le même concept pourrait servir à promouvoir la collaboration multisectorielle en matière de conception et d’évaluation de projets de ressources naturelles et d’infrastructure.

Résumé

Du fait de l’obligation d’inclure la question de la santé dans les EI, la LEI peut contribuer à éliminer plusieurs des obstacles importants dans la mise en application des EIS. Il importe toutefois de mieux préciser le rôle des praticiens en santé publique si l’on veut que les services de santé consacrent davantage de ressources (en personnel et en formation, par exemple) à ce domaine. Par ailleurs, la mobilisation de connaissances spécialisées et d’échanges connexes en santé publique peut jouer un rôle primordial dans l’éducation des praticiens à l’égard de l’EI, de l’EIS, de la collaboration multisectorielle et d’autres occasions offertes en vertu de la LEI de 2019. Les ressources comme les cours de formation offerts par l’AEIC pourraient aider à éduquer les professionnels en santé publique quant au nouveau processus d’EI. Les occasions qu’offre la participation aux EI dès le début du processus seront importantes non seulement pour garantir que les enjeux, les méthodes et les ressources requis soient bien ciblés, mais également pour s’inscrire dans l’établissement de collaborations multisectorielles qui feront partie intégrante des évaluations. À ce stade relativement précoce de la mise en œuvre de la LEI, l’AEIC a sollicité des commentaires dans ses divers programmes sur l’élaboration de pratiques exemplaires et des collaborations pour la préparation de documents importants comme le Guide du praticien. La participation dynamique des parties concernées en santé publique à ces activités offre des occasions de mieux définir leurs rôles.  

Autres ressources 

Méthodes et pratiques relatives à l’EIS :

Collaboration intersectiorelle :

EIS et prise de décision de qualité :