Établissement de l’étendue des effets sur la santé de la population dans une évaluation d’impact (ScopHIA) : La nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact du Canada

Contexte : la nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact du Canada

La Loi sur l’évaluation d’impact (LEI) a été adoptée le 28 août 2019 et a remplacé la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (LCEE). Cette loi élargit la portée du processus d’examen par le gouvernement fédéral des projets d’envergure de mise en valeur des ressources naturelles et de travaux d’infrastructure dans des secteurs d’activité comme les mines, les champs de pétrole et de gaz, les barrages, les oléoducs et les gazoducs. Les changements retenus en vertu de cette nouvelle loi ont été adoptés à l’occasion d’un examen d’un comité d’experts qui a porté sur les lacunes perçues dans la législation antérieure pour ce qui est du cadre réglementaire fédéral de l’évaluation des projets. En vertu de la LCEE, un promoteur devait établir que son projet ne causerait que des dommages limités au milieu physique. Par contre, la LEI exige qu’un projet soit d’intérêt public, et c’est pourquoi l’étendue d’une évaluation d’impact a été élargie pour tenir entièrement compte des incidences négatives et positives sur les conditions de santé, les déterminants sociaux et économiques, en plus d’aborder les effets environnementaux. Ce critère de l’intérêt public confère une nouvelle approche pour de nombreux promoteurs de projets industriels et les futurs groupes de parties concernées qui prendront part à une évaluation ou qui en feront l’objet, y compris dans le domaine de la santé publique.

Ce billet aborde les possibilités de faire avancer les enjeux d’équité en matière de santé dans la population au cours de la planification d’une évaluation d’impact, en particulier en ce qui a trait au rôle des parties concernées en santé publique. Les conclusions présentées sont tirées de notre étude : Scoping Population Health in Impact Assessment (ScopHIA) Realist Review: Identifying Best Practices for Equity in Scoping of Major Natural Resource and Large-Scale Infrastructure Projects.

Aperçu de la LEI

En vertu de la LEI, une évaluation fédérale comporte cinq phases, un calendrier étant arrêté pour chacune de ces phases conformément à la loi. Chaque phase est assortie d’un certain nombre d’activités et de résultats importants, qui mettent en cause le promoteur d’un projet et l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC), soit l’organisme qui chapeaute tout le processus fédéral d’évaluation d’impact et mobilise le Cabinet fédéral, les autorités fédérales, d’autres administrations, les peuples autochtones et les collectivités touchées à divers stades d’une évaluation d’impact. Voici les cinq phases :

1. Planification (180 jours)
2. Étude d’impact (3 ans)
3. Évaluation d’impact (300 jours)
4. Prise de décision (30 jours)
5. Post-décision (sans limite de temps)

La phase de planification

La phase de planification de 180 jours est une nouvelle composante importante du système d’évaluation d’impact au Canada, et représente une innovation majeure par rapport aux dispositions législatives canadiennes antérieures et à d’autres régimes nationaux d’évaluation d’impact. Au début de la planification, un promoteur est tenu de présenter une description initiale de son projet. L’AEIC agit comme intermédiaire entre le promoteur et les Autochtones, les collectivités touchées, les autorités fédérales et d’autres administrations, dans le but de circonscrire les principales préoccupations et priorités. À la fin de la phase de planification, l’AEIC établit des exigences concernant les activités du promoteur et les jalons à atteindre au cours des quatre dernières phases, pour s’assurer que les enjeux soulevés au cours de la planification sont abordés. La phase de planification offre une occasion unique aux praticiens de la santé publique, aux chercheurs et aux décideurs politiques de faire avancer l’équité en santé dans la population par la mobilisation des promoteurs et des parties concernées d’autres secteurs d’activité, et la réalisation de recherches primaires et secondaires sur l’amélioration des résultats, en plus d’offrir de manière générale des conseils et des lignes directrices en matière de politiques régissant l’évaluation d’impact. Ce qui permet alors d’aborder les impacts directs sur la santé et les incidences qui se manifestent par divers facteurs déterminants de la santé de collectivités et d’individus susceptibles de subir des effets négatifs comparativement à ceux et celles qui pourraient recevoir des retombées positives d’un projet.

L’’étude ScopHIA : un examen réaliste

L’étude sur la santé des populations dans les évaluations d’impacts (ScopHIA) a fait appel à un examen réaliste (en anglais) pour synthétiser les faits et recommander des pratiques exemplaires et des principes fondés sur des faits afin de promouvoir l’équité en santé pour la population au cours des premières phases d’évaluations fédérales de projets d’envergure en vertu du nouveau régime d’évaluation d’impact du Canada. Les chercheurs ont extrait les données de 185 documents obtenus par recherche thématique, puis ont extrait les articles à l’aide de mots-clés comme « health » [santé] ou « scoping » [délimitation de l’étendue] qui apparaissaient dans les revues spécialisées Impact Assessment and Project Appraisal et Environmental Impact Assessment Review au cours de la période comprise entre 2010 et 2019. Trois thèmes principaux ont été retenus pour l’extraction des données : i) facteurs de santé comme composantes valorisées; ii) systèmes à valorisation multiple et moyens d’acquérir des connaissances; et iii) renforcement des capacités de mobilisation et d’établissement de collaborations. Tous les faits ont été examinés et répertoriés en regard d’activités et de résultats de première importance au cours de la planification. Les conclusions les plus pertinentes à l’égard de la pratique professionnelle en santé publique se divisent en trois catégories.

Le soutien à la participation des groupes autochtones. Les parties concernées en santé publique peuvent soutenir et défendre l’attribution de ressources suffisantes aux administrations autochtones et aux organismes de territoires frontaliers pour les aider à réaliser des activités de consultation plus utiles en matière de santé et de facteurs déterminants de la santé, y compris les préoccupations environnementales, sociales et économiques. Bon nombre de projets de ressources naturelles et d’aménagement d’infrastructure ont lieu sur un territoire traditionnel autochtone ou à proximité, dans des régions relativement éloignées du Canada. Dans ces régions, la terre et les ressources naturelles revêtent une grande importance sur les plans de l’autodétermination, des moyens de subsistance, de la récolte traditionnelle et des pratiques culturelles. Les impacts sur ces territoires ont des ramifications magnifiées dans les collectivités autochtones.

Un exemple de participation à la phase de planification est l’interprétation de témoignages oraux des aînés inuits par la Société Makivik dans une terminologie adaptée à l’élaboration de lignes directrices sur l’évaluation d’impact au cours de l’établissement de la portée du projet hydroélectrique de Grande-Baleine au Nunavik (nord du Québec). Les activités de recherche et de développement communautaires peuvent aussi aider à produire des indicateurs, des modèles et des seuils forts utiles. Ainsi, la First Nations Major Project Coalition relève l’importance des indications sensorielles comme les perspectives du goût, de l’odorat, de la faculté visuelle et auditive pour comprendre les impacts de projets sur l’équité en santé dans la population. Au cours de la phase de planification, la mobilisation des Autochtones et des collectivités touchées accroît la probabilité d’intégrer ces perspectives et ces valeurs.

La mobilisation de collectivités touchées pour circonscrire les préoccupations. Il est possible d’incorporer dans la planification des outils et des cadres de référence qui encouragent la mobilisation et la participation. Ainsi, l’évaluation d’impact sur la santé (EIS) est fortement ancrée dans l’équité et vise l’intégration des facteurs déterminants de la santé. Le Alaska Health Impact Assessment Program fournit une illustration d’une démarche qui fait appel aux médecins et aux épidémiologistes spécialisés de la santé publique en appui aux évaluations d’impact. Dans le cadre du programme, une excellente collection de ressources connexes en santé publique est conservée, tandis que le cadre de référence des divers effets sur la santé résume les préoccupations dans huit grandes catégories : a) les déterminants sociaux de la santé; b) les accidents et les blessures; c) l’exposition à des substances possiblement dangereuses; d) la nourriture et l’alimentation et les activités de subsistance; e) les maladies infectieuses; f) l’eau et les conditions sanitaires; g) les maladies non transmissibles et chroniques; h) l’infrastructure et la capacité des services de santé.

La collaboration avec les autorités fédérales en santé. Les autorités fédérales en santé exercent un rôle important dans le régime canadien des évaluations d’impact. Leur travail comprend les conseils offerts en soutien aux analyses de projets (Santé Canada), la transposition des connaissances pour l’amélioration des compétences professionnelles et la promotion du développement des domaines d’activité (par exemple, les Centres de collaboration nationale en santé publique de l’Agence de la santé publique du Canada) ainsi que le financement de la recherche visant à améliorer les pratiques et à mieux comprendre les résultats en matière de santé (Instituts de recherche en santé du Canada). Éclairée par ces travaux, l’AEIC peut faire progresser les enjeux d’équité en santé dans la population pendant la phase de planification et collaborer avec les parties concernées en santé publique pour mieux comprendre les lignes de fond de la santé communautaire, la capacité du réseau de la santé, les systèmes de surveillance en santé publique et l’information multisectorielle traitant de thèmes comme le niveau de revenu, l’accès à l’éducation ou l’infrastructure de transport. Même si ces collaborations sont certes importantes à toute étape d’une évaluation d’impact, la planification revêt une importance particulière en ce qui a trait à la définition des données, des organismes et des ressources à solliciter éventuellement aux phases ultérieures.

Résumé

La nouvelle LEI offre un cadre décisionnel pour la prise en compte de la santé dans les évaluations qui relèvent du gouvernement fédéral et la démonstration qu’un projet offre des perspectives de développement durable et relève de l’intérêt public. En tenant compte de l’ampleur et de la complexité d’un projet d’envergure en ressources naturelles et en infrastructure, les praticiens en santé publique, les chercheurs et les décideurs politiques peuvent jouer un rôle essentiel dans l’avancement des enjeux d’équité en santé dans la population en vertu de ce cadre. La période de 180 jours de la phase de planification offre des occasions importantes de participation précoce des professionnels de la santé publique dans les efforts pour mobiliser les Autochtones ou les collectivités touchées, pour définir les préoccupations et demander aux parties concernées d’aborder les enjeux soulevés au cours de l’évaluation d’impact. Les organismes en santé publique peuvent communiquer avec l’AEIC et en apprendre davantage sur les grands projets de leur ressort, et ainsi soutenir les objectifs de la phase de planification en offrant des compétences et de l’expertise en matière de participation communautaire et d’équité en santé, et leurs connaissances des cadres de référence, des données et de la collaboration multisectorielle en santé. 

Cet article fait partie d’une série de deux billets qui abordent la pertinence des changements apportés aux évaluations d’impact en vertu de la LEI. Le deuxième billet, L’aspect de la santé dans les évaluations d’impact de projets en ressources naturelles et de grands projets d’infrastructure – les possibilités offertes en santé traite des possibilités et des lacunes relativement aux praticiens en santé publique et des options à envisager pour combler ces lacunes.

Remerciements pour le financement – Le financement de cette étude provient du programme Subventions de synthèse des connaissances – Pratiques exemplaires dans les évaluations environnementales et les évaluations des impacts lancé par le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada et l’Agence d’évaluation d’impact du Canada vers le milieu de 2019.

Jennifer Ann Brown est candidate au doctorat à l’École de santé publique de l’Université de l’Alberta, et étudie l’équité en santé dans la population dans les évaluations d’impact; ses travaux ont été reconnus par des bourses d’études en recherche des Instituts de recherche en santé du Canada (2017-2020) et du programme Alberta Innovates (2020-2022). Elle a présenté ses travaux sur l’évaluation des impacts dans des forums comme l’International Congress on Circumpolar Health, le Arctic Science Summit Week et l’International Association for Impact Assessment, en plus d’avoir cosigné plusieurs articles sur les politiques de santé publique dans des revues spécialisées comme Social Science & Medicine, Environmental Science & Policy et Preventive Medicine Reports.

Candace I. J. Nykiforuk est professeure et directrice du Centre for Healthy Communities de l’École de santé publique de l’Université de l’Alberta, et elle siège au comité central Population, Public and Indigenous Health Strategic Clinical Network de l’Alberta. Elle est membre du Collège de nouveaux chercheurs et créateurs en art et en science de la Société royale du Canada (2016-2023) et dirige plusieurs projets en collaboration sur divers territoires, qui traitent de la recherche sur des politiques de santé publique, en plus de faire valoir une vaste expérience dans la mobilisation des utilisateurs de recherches pour la création conjointe de produits de recherche efficaces. 

Autres ressources

• Anderson, P.J., Yoder, S., Fogels, E., Krieger, G. & McLaughlin, J. (2013). The State of Alaska’s Early Experience with Institutionalization of Health Impact Assessment. International Journal of Circumpolar Health. 72.
• Doelle, M. & Sinclair, A.J. (2018). The New Federal Impact Assessment Act in Canada: Delivering on Reform Expectations? [Working Paper].   
• Jagosh, J. (2019). Realist Synthesis for Public Health: Building an Ontologically Deep Understanding of How Programs Work, For Whom, and In Which Contexts. Annual Review of Public Health. 40:361-372.