Cerner les priorités en santé dans les plans d’adaptation à l’élévation du niveau des océans

Crédit : ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles des Territoires du Nord-Ouest
Ce rapport est la dernière des quatre parties du projet CCNSE/CLIMAtlantic "Élévation du niveau des océans et ses conséquences sur santé publique". La description complète du projet et les rapports complémentaires sont disponibles ici.
Messages clés |
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Introduction
Au Canada, l’élévation du niveau des océans aggrave les dangers côtiers, comme les inondations et l’érosion, et exacerbe la menace de submersion graduelle des terres côtières et de contamination subséquente de l’eau douce et du sol. Selon les prévisions du premier rapport de la série, Vue d’ensemble sur les collectivités exposées à l’élévation du niveau des océans au Canada, la côte de l’Atlantique, la côte continentale de la mer de Beaufort, la région du Grand Vancouver, le sud de l’île de Vancouver et de nombreuses communautés autochtones le long de ces côtes vulnérables seront particulièrement touchés par le phénomène. La santé des collectivités côtières les plus exposées risque de subir de nombreuses conséquences, selon leur sensibilité et leur capacité à faire face aux difficultés. Ensuite, le deuxième rapport, Risques sanitaires associés à l’élévation du niveau des océans, résumait les risques pesant sur les communautés. Quant au troisième rapport, Approches d’adaptation communautaire liées à l’élévation du niveau des océans et à la santé, il passait en revue différentes approches d’adaptation communautaire et constatait que la plupart des collectivités ne considèrent l’élévation du niveau des océans que sous l’angle des risques pour l’infrastructure, sans tenir compte de l’incidence sur la santé. Les communautés autochtones sont plus susceptibles de tenir compte des effets de l’élévation du niveau des océans sur la santé et les déterminants sociaux de la santé en général. De plus, dans toute collectivité côtière, il y a des conséquences potentielles sur la santé à l’élévation du niveau des océans en soi, mais aussi aux mesures prises pour s’y adapter, dont la protection, l’accommodation, le recul stratégique et l’évitement. Ces mesures peuvent affecter la santé mentale et les déterminants sociaux de la santé en forçant les populations à se déplacer ou en perturbant les moyens de subsistance, la sécurité alimentaire et l’attachement culturel à un lieu.
Le but de ce dernier rapport de la série est de cerner les priorités en matière de santé publique et les types de mesures d’adaptation que devraient employer les collectivités touchées par l’élévation du niveau des océans. Sont inclus les apports de groupes de discussion et d’intervenants clés du Canada atlantique, du Nord canadien et de la Colombie-Britannique, y compris des communautés autochtones concernées.
Méthodologie
Approche générale
Dans les trois premiers rapports de la série, la collecte de données reposait sur la recherche documentaire, c’est-à-dire que l’analyse portait sur les publications, les rapports gouvernementaux et les documents de planification communautaire. La revue de la littérature a permis de dégager un éventail de liens directs et indirects entre santé et élévation du niveau des océans, alors que l’analyse des documents sur les approches de planification communautaire a permis de constater que les mesures d’adaptation à l’élévation du niveau des océans visent surtout l’infrastructure et rarement la santé.
Ce rapport repose sur des entretiens menés avec des intervenants clés et des groupes de discussion régionaux pour découvrir si la santé est réellement prise en compte dans les mesures d’adaptation des collectivités exposées à l’élévation du niveau des océans et les priorités des plans d’adaptation. Les intervenants clés et les participants aux discussions ont été recommandés par des personnes-ressources locales et leur réseau. On y trouve des personnes qui œuvrent dans l’adaptation au changement climatique, la gouvernance autochtone ou municipale et la santé publique dans les régions du Canada les plus vulnérables face à l’élévation du niveau des océans. En janvier 2023 se sont tenues quatre discussions en ligne comptant des participants en Colombie-Britannique, au Nouveau-Brunswick, à Terre-Neuve-et-Labrador, aux Territoires du Nord-Ouest, en Nouvelle-Écosse, à l’Île-du-Prince-Édouard et au Québec (voir tableau 1).
Tableau 1. Groupes de discussion régionaux
Groupe de discussion |
Nombre de participants |
Domaines d’expertise |
Colombie-Britannique
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9 | Santé publique (expertise régionale et provinciale), gouvernance et planification (expertise municipale et régionale), santé des Premières Nations, changement climatique (expertise universitaire) |
Canada atlantique – Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Île-du-Prince-Édouard, Québec |
9 | Santé publique (expertise provinciale), organisation autochtone, changement climatique (expertise provinciale, municipale, universitaire) |
Terre-Neuve-et-Labrador |
6 | Changement climatique, santé publique, mesures d’urgence (expertise provinciale) |
Territoires du Nord-Ouest |
6 | Changement climatique, santé publique (expertise territoriale) |
Chaque discussion commençait par une présentation du projet, dont un résumé des conclusions des trois premiers rapports de la série. Une approche semi-structurée comportant un ensemble de questions clés a été utilisée pour orienter la discussion. Cinq questions étaient posées aux groupes de discussion :
- Quels sont les effets observés sur la santé dans votre collectivité ou territoire, et sont-ils liés à l’élévation du niveau des océans?
- Votre organisation a-t-elle déjà ciblé précisément les communautés exposées à l’élévation du niveau des océans comme priorité dans les mesures d’adaptation? Si oui, les effets sur la santé ont-ils été évalués et jugés prioritaires?
- Quelles mesures d’adaptation sont considérées comme les plus importantes, et la santé fait-elle partie des préoccupations dans l’établissement des priorités?
- À votre avis, quel genre de ressource, réglementation, système, programme ou politique pourrait aider les collectivités à contrer la menace que fait peser l’élévation du niveau des océans sur la santé?
- Qui doit prendre part à la discussion pour réduire les effets de l’élévation du niveau des océans sur la santé?
Les résultats des entretiens avec les intervenants clés et des groupes de discussion ont été colligés et analysés par thème; une synthèse narrative est présentée à la section suivante.
Résultats
Effets sur la santé de l’élévation du niveau des océans dans les localités côtières
Selon les participants de la Colombie-Britannique et du Canada atlantique, une des grandes préoccupations pour la santé concerne la qualité et la quantité de l’eau potable, notamment menacées par l’intrusion d’eau salée dans les puits des collectivités côtières rurales. Les problèmes d’accès aux soins de santé et les dommages aux infrastructures côtières (p. ex., canalisations d’eaux usées, routes, quais et jetées) pendant ou après une tempête côtière ont également été mentionnés. Les participants de toutes les régions placent les problèmes de santé mentale et les risques pour les déterminants de la santé au sommet des enjeux liés à la santé causés par des phénomènes climatiques et exacerbés par l’élévation du niveau des océans. On constate des niveaux d’anxiété élevés dans les collectivités côtières, en particulier celles qui ont dû faire face à des ouragans et des inondations (p. ex., l’ouragan Juan [Nouvelle-Écosse, 2003], les inondations de 2021 en Colombie-Britannique, l’ouragan Fiona [Île-du-Prince-Édouard, Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve-et-Labrador; 2022]). Selon plusieurs participants des régions atlantiques, en plus de l’anxiété et du stress post-traumatique provoqués par les événements vécus, de nombreux côtiers doivent quitter une maison appartenant à leur famille depuis des générations. Les déménagements, choisis ou forcés, génèrent un stress supplémentaire dans ces collectivités, en particulier lorsque les habitants ne s’entendent pas sur la meilleure approche d’adaptation.
« Une partie de mon travail consiste à comprendre les traumatismes associés au changement climatique. Il s’agit bien sûr d’une question de santé mentale, mais aussi d’approche d’adaptation. Il y a plusieurs sources – étant donné que les traumatismes issus du changement climatique sont de plus en plus présents (p. ex., évacuation, déplacement, perte d’une maison, etc.) –, le plus souvent un événement extrême. Il faut aussi reconnaître que les groupes marginalisés et racisés portent un traumatisme intergénérationnel, qui s’ajoute aux répercussions du changement climatique. » –participant du Canada atlantique
Approches actuelles d’adaptation à l’élévation du niveau des océans dans les localités côtières
Les participants rapportent tout un éventail de mesures utilisées dans les localités côtières pour s’adapter à l’élévation du niveau des océans. Les collectivités ont souvent tendance à s’adapter en « protégeant » le littoral (p. ex., installation de pierres de protection), ces mesures étant jugées moins dommageables pour la population que le déplacement. La deuxième stratégie la plus fréquente repose sur des solutions fondées sur la nature, comme la création de digues vivantes et l’amélioration des sédiments. Selon plusieurs, les solutions naturelles sont de plus en plus acceptées comme « stratégies d’accommodation » par les collectivités aussi bien que les gouvernements, puisqu’elles sont moins dispendieuses que les infrastructures lourdes et qu’elles comportent d’autres avantages pour la biodiversité et la santé environnementale, tout en étant bonnes pour la santé humaine. Pour les collectivités qui ont des bâtiments et des infrastructures dans les zones à risque, la « relocalisation » devient une avenue nécessaire, quoique difficile. C’est ce qu’on constate particulièrement chez les Premières Nations qui doivent déjà composer avec les contraintes de territoire imposées par le système colonial des réserves, en plus des dangers côtiers grandissants. Quelques participants avancent que la combinaison des différentes approches est probablement le moyen le plus efficace de protéger les populations. Bien que la relocalisation d’infrastructures essentielles soit inévitable, les efforts de protection des sites culturels et archéologiques vont parfois directement à l’encontre de solutions naturelles comme la restauration des milieux humides côtiers. Selon un participant, un grand nombre de collectivités côtières devront faire des compromis pour équilibrer la préservation de la culture et la protection de la sécurité publique. Toutes ces mesures d’adaptation entraînent une certaine part de conséquences sur la santé de la population.
« À Tuktoyaktuk, dans les Territoires du Nord-Ouest, on envisage actuellement la relocalisation. Mais “où?“, là est la question. Si les personnes déplacées étaient amenées dans un endroit “sûr“ (à l’abri des dangers côtiers), elles seraient isolées du reste de la communauté, qui est exposé à un risque plus faible. Il y aurait une séparation physique et émotionnelle des membres de la communauté, ce qui aurait des conséquences sur la santé individuelle et communautaire. » –participant des Territoires du Nord-Ouest
Sur la question des diverses approches d’adaptation à l’élévation du niveau des océans, les participants mentionnent fréquemment l’« évitement » comme moyen efficace de protéger la population et les écosystèmes. Parmi les exemples de mesures d’évitement, on peut citer l’adoption et l’application de règlements sur l’utilisation des terres comme l’interdiction de construire de nouveaux lotissements dans les zones côtières les plus exposées. Mais c’est plus facile à dire qu’à faire : il faut une volonté politique des gouvernements provinciaux et territoriaux pour imposer des mesures d’évitement. Plusieurs participants ont aussi déploré que la réglementation actuelle admette trop d’exceptions ou ne comprenne pas les dispositions nécessaires pour protéger la côte adéquatement, ce qui limite la force des solutions locales d’aménagement du territoire pour diriger la construction immobilière.
Considération des effets sur la santé dans l’adaptation à l’élévation du niveau des océans
Selon les participants, il y a peu de considération pour la santé à l’échelle locale dans l’adaptation à l’élévation du niveau des océans, avant tout parce que la santé est perçue comme une responsabilité provinciale ou territoriale. Les préoccupations sanitaires dans les mesures d’adaptation communautaires sont généralement liées à des éléments de compétence locale, comme les services d’aqueduc et d’eaux usées, les routes et autres infrastructures, et l’aménagement du territoire. Certaines provinces tiennent compte des effets indirects sur la santé des phénomènes météorologiques extrêmes, de l’érosion côtière et des vagues de tempêtes, dont les risques sont exacerbés par l’élévation du niveau des océans. En outre, les ministères de la santé provinciaux ne travaillent habituellement pas directement auprès des collectivités, mais prodiguent des conseils et collectent des données pour les transmettre aux autorités régionales, lesquelles n’ont souvent pas de relations solides avec les municipalités.
« Il y a un manque d’information et de compréhension à l’échelle locale [en ce qui concerne les effets sur la santé du changement climatique en général, et de l’élévation du niveau des océans en particulier], et ce manque est peu propice à l’action. » – participant de la Colombie-Britannique
Quelques participants indiquent que les collectivités locales ne traitent actuellement que les risques du changement climatique sur la propriété, l’infrastructure et le territoire, une vision trop restreinte qui met de côté les grandes préoccupations sociales et environnementales. Le renforcement des capacités et la sensibilisation de la population et des décideurs locaux sont essentiels à la planification de l’adaptation. Bien qu’ils reconnaissent l’avantage de comprendre les effets sur la santé de l’élévation du niveau des océans, plusieurs participants soutiennent que, parce que les répercussions du changement climatique sont interreliées, il est plus ou moins pertinent de cibler un aspect aussi pointu des effets sur la santé. L’effet combiné de tous ces facteurs interreliés sera considérable pour la santé des populations côtières (Colombie-Britannique et Territoires du Nord-Ouest).
En concordance avec les résultats du deuxième rapport, les participants soulignent que l’élévation du niveau des océans aura d’importantes répercussions sur la santé en jouant sur l’ensemble des déterminants sociaux de la santé. Un participant du Canada atlantique propose que ces déterminants soient inscrits dans toute évaluation des risques climatiques de manière à englober toute l’étendue des vulnérabilités potentielles (environnementales, économiques et sociales) des collectivités côtières. De plus, un autre participant explique que si les collectivités exposées à l’élévation du niveau des océans sont nombreuses, elles ne le sont pas toutes au même degré. Certaines petites collectivités côtières dont les déterminants sociaux de la santé sont compromis risquent de présenter une plus grande vulnérabilité en raison de leur sensibilité aux difficultés et de leur moindre capacité d’adaptation (aptitude à s’acclimater, à trouver des solutions ou à composer avec les défis du changement climatique). Ainsi, toute mesure d’adaptation visant à réduire les conséquences globales de l’élévation du niveau des océans doit être évaluée en fonction des effets potentiels sur la santé et de la capacité de réponse de la collectivité. Il semble actuellement y avoir un manque important dans la compréhension des effets potentiels sur la santé découlant de l’élévation du niveau des océans et de ceux découlant des mesures d’adaptation inscrites dans les plans d’adaptation locaux (Terre-Neuve-et-Labrador, Canada atlantique, Colombie-Britannique et Territoires du Nord-Ouest).
Possibilités et obstacles de la reconnaissance des effets sur la santé dans l’adaptation à l’élévation du niveau des océans
Plusieurs possibilités s’offrent aux collectivités pour mieux répondre aux effets potentiels sur la santé de l’élévation du niveau des océans. Toutefois, l’adaptation à l’élévation du niveau des océans apporte son lot de difficultés puisque les décisions d’adaptation peuvent elles aussi affecter la santé et le bien-être de la population. Voici les pistes proposées par les participants :
- Programmes de financement – Le financement est nécessaire à l’investissement de capitaux dans les collectivités et peut provenir du provincial et du fédéral. Cependant, certaines collectivités côtières n’ont pas la capacité interne de faire une demande de financement, de déterminer à quoi consacrer les fonds et d’entreprendre adéquatement des projets d’adaptation.
- Données et surveillance – Le manque de données est un obstacle à l’adaptation. Toutefois, il peut s’avérer compliqué de définir les paramètres à mesurer et de savoir interpréter et utiliser les données de manière pertinente aussi bien pour les localités que pour les provinces ou les territoires. Les données peuvent servir à identifier les vulnérabilités sociales et géographiques, à établir des renseignements de base et à surveiller l’état de santé.
- Programmes et approches concernant le recul stratégique – Le recul stratégique ou planifié peut impliquer le déplacement de toute une population vers un endroit sûr, des mesures de moindre envergure comme le déplacement de quelques bâtiments pour faire place à des bassins de rétention adaptés à l’élévation du niveau des océans, et tout ce qu’il y a entre les deux. Il peut aussi s’agir de limiter les possibilités d’expansion ou de reconstruction après un sinistre. Dans les collectivités où le recul est la seule solution viable, il est essentiel que toute discussion collective soit organisée avec soin de manière holistique.
« Les collectivités doivent considérer les deux côtés de la médaille [en ce qui concerne le recul stratégique] – ce n’est pas tout noir ou tout blanc. Les gouvernements et les collectivités doivent évaluer les possibilités et décider des mesures à prendre. » – participant des Territoires du Nord-Ouest
- Aménagement du territoire – La planification communautaire est essentielle aux collectivités côtières pour tenir compte du changement climatique dans les processus décisionnels. Elle peut faire appel au zonage pour limiter la construction immobilière dans les zones à risque, au repérage d’emplacements appropriés pour les nouvelles infrastructures afin d’éviter les conséquences futures de l’élévation du niveau des océans et à la sécurisation de l’accès aux services (p. ex., soins de santé, assainissement), à l’eau potable et aux denrées alimentaires.
- Ressources législatives et politiques –Certaines provinces songent à instituer des politiques sur la construction immobilière près du littoral pour éviter que des immeubles soient bâtis près des zones côtières à risque. Ces démarches exigent une volonté politique pour freiner l’aménagement des zones côtières attrayantes qui risquent au bout du compte de mettre les gens en péril.
- Efforts multidisciplinaires – La résilience des collectivités côtières dépend de renseignements justes, de données scientifiques fiables et de prises de décisions concertées. Il est important d’offrir à la population des occasions d’apprentissage et de collaboration avec des experts techniques et des praticiens, qui sont soutenues par les gouvernements et les organisations non gouvernementales.
La capacité est un thème récurrent, mentionné par les participants de toutes les régions. La sensibilisation du public et le renforcement de la capacité des collectivités locales à prendre des décisions éclairées sont indispensables à la résilience des collectivités côtières. La population doit comprendre les risques de l’élévation du niveau des océans à court et à long terme; les collectivités locales doivent comprendre tant les risques que les répercussions à long terme pour la population; et les organisations de santé publique doivent avoir la capacité de diffuser de l’information et de contribuer à la prise de décisions éclairées et à la mise en place de solutions à l’échelle locale. Pour plusieurs participants, les collectivités côtières ne subiront pas les effets sur la santé de l’élévation du niveau des océans au même degré, puisque la vulnérabilité dépend des occupants, de l’emplacement et du type de construction des bâtiments, et des systèmes et structures qui les entourent. Enfin, et de manière plus importante, il est nécessaire de veiller à la capacité locale à mettre en œuvre des plans d’adaptation au changement climatique. Cette capacité locale comprend la compréhension des risques associés au changement climatique et à l’élévation du niveau des océans, ainsi que l’aptitude à demander du financement, à entreprendre des études et à mettre en place efficacement des mesures d’adaptation.
« Certaines collectivités sont saturées de recherches et n’ont pas besoin de plus d’études ou de projets de planification. Leur plus grand défi est de développer la capacité locale à mettre en application toutes les mesures d’adaptation. » – participant des Territoires du Nord-Ouest
Pour atteindre cette capacité locale essentielle, il pourrait être utile de recourir à des programmes d’éducation formels, à des formations sur place et à des initiatives publiques pour mieux comprendre les défis et recueillir les commentaires de la population. Le soutien de tous les ordres de gouvernement et des organismes sans but lucratif sera important pour faciliter la prise de décisions locale, la préparation des demandes de financement et des demandes de propositions, l’examen des propositions et le partage des expertises en conception et en construction de solutions adaptées à la collectivité.
Conclusion
Somme toute, les participants représentant les collectivités, les provinces et les territoires où se situent les localités côtières à risque n’ont jamais considéré les effets sur la santé de l’élévation du niveau des océans comme une priorité dans les évaluations de la vulnérabilité ou les mesures d’adaptation. Bien qu’ils reconnaissent la pertinence des résultats du projet, plusieurs participants indiquent que l’élévation du niveau des océans s’inscrit dans un défi beaucoup plus vaste de sensibilisation et de préparation des collectivités côtières à l’ensemble des risques pour la santé et le bien-être du changement climatique. Parmi ces répercussions, on peut citer la fonte du pergélisol (dans le Nord) et les phénomènes météorologiques extrêmes (p. ex., vagues de chaleur, précipitations importantes et vents violents).
Les participants soulignent aussi l’importance de tenir compte des effets des mesures d’adaptation sur la santé mentale et, plus généralement, sur les déterminants sociaux de la santé dans les collectivités les plus à risque. En effet, il est recommandé que toutes les mesures d’adaptation soient évaluées non seulement sur la base des coûts économiques et environnementaux, mais aussi sur celle des conséquences potentielles sur la santé et la dimension sociale. Les mesures d’adaptation, comme le recul stratégique, auraient des effets beaucoup plus importants sur la santé mentale que les mesures préventives comme l’installation de pierres pour protéger le rivage.
Pour remédier efficacement à la situation, il faudra des équipes interdisciplinaires chargées de collecter, d’interpréter et de diffuser les données, les connaissances et les compétences. Bien que les participants reconnaissent le besoin de données ciblées sur les conditions et réalités locales, ils indiquent aussi que certaines collectivités côtières sont surétudiées. L’accès au financement est très vaste pour la recherche et les plans d’aménagement; toutefois, il y a un manque dans la mise en œuvre des mesures d’adaptation pour réduire les effets de l’élévation du niveau des océans et des conditions météorologiques extrêmes. Cette lacune pourrait être liée au coût ou au manque de capacité sur le terrain à hiérarchiser les mesures d’adaptation et à les appliquer jusqu’au bout.
Remerciements
Nous aimerions exprimer notre reconnaissance aux nombreuses personnes d’un bout à l’autre du pays qui ont enrichi de leur précieux point de vue les discussions régionales et les entretiens avec les intervenants clés :
- Canada atlantique : Randy Angus (Confédération Mi’kmaq de l’Île-du-Prince-Édouard); Mélanie Madore (gouvernement du Nouveau-Brunswick); Kathleen Brennan (gouvernement de l’Île-du-Prince-Édouard); Katrina Cristoll (Ville de Charlottetown); Nancy Anningson (Ville d’Halifax); Penelope Kuhn et Satya Ramen (gouvernement de la Nouvelle-Écosse); Lily Lessard et Gwendoline Tommi-Morin (Université du Québec à Rimouski); et Douglas Howse, Dre Janice Fitzgerald, Alison Tucker, Jason Letto, Gerald Crane et Angela Grant (gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador).
- Régions nordiques : Brian Sieben, Leonardo Conde Fernandez, Fritz Griffith, Allan Torng, Lindsay Vician et Max B. Zoe (gouvernement des Territoires du Nord-Ouest).
- Colombie-Britannique : Craig Brown (Vancouver Coastal Health); Kees Lokman (Université de la Colombie-Britannique); Ian Picketts (municipalité du district de Squamish); Angela Danyluk (Ville de Vancouver); Raph Shay (district régional de Sunshine Coast); Diana Kutzner (bureau de santé Northern); Anders Erickson (gouvernement de la Colombie-Britannique); et Maery Kaplan-Hallam et Holly Clermont (Régie de la santé des Premières Nations).
Enfin, ce rapport n’aurait pu voir le jour sans les conseils, l’orientation et le soutien de Juliette O’Keeffe, de Lydia Ma et du personnel du CCNSE, ainsi que l’équipe CLIMAtlantic, en particulier la Sabine Dietz et Janelle Frail.